关于《唐山市防灾减灾救灾条例》的说明

唐山市人民代表大会常务委员会关于《唐山市防灾减灾救灾条例》的说明

—2021年3月30日在河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

省十三届人大常委会第二十二次会议：

现就《唐山市防灾减灾救灾条例》（以下简称《条例》）作说明如下：

一、制定《条例》的必要性

防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局，是防范和化解区域风险工作的重中之重。加强地方防灾减灾救灾综合立法，填补国家立法空白，对于提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平，预防和减少自然灾害的发生，提高防灾减灾救灾能力，保障人民生命财产安全，具有重大意义。

（一）制定《条例》是贯彻习近平总书记防灾减灾救灾新思想新理念新要求的重要举措。2016年7月28日，习近平总书记亲临唐山视察，称赞唐山是一座英雄的城市，唐山人民是英雄的人民。总书记在唐山首次提出防灾减灾救灾工作“两个坚持”、“三个转变”的新思想新理念新要求，即：“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。以总书记防灾减灾救灾新思想新理念新要求为根本遵循，加强防灾减灾救灾立法，是唐山感恩总书记的亲切关怀，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的具体行动。

（二）制定《条例》是贯彻落实党中央和省、市委防灾减灾救灾重大决策部署的必然要求。2017年7月中旬，中共中央办公厅会同有关部门组成回访组，就我省贯彻落实习近平总书记2016年7月视察唐山时的重要讲话及指示精神，开展防灾减灾综合立法，编制实施综合防灾减灾规划等进行回访。7月16日，省委办公厅、省政府办公厅《关于贯彻落实习近平总书记重要批示精神切实做好防汛抗洪抢险救灾工作的紧急通知》中要求：“要完善法律法规，搞好防灾减灾救灾地方立法，实施综合防灾减灾规划，把防灾减灾工作纳入法治化轨道”。7月17日，唐山市委召开常委（扩大）会议，深入研究部署总书记视察唐山时关于防灾减灾救灾工作重要讲话精神的具体措施，提出防灾减灾综合立法由市人大常委会列入立法规划。按照党中央和省、市委的部署和要求，开展防灾减灾救灾综合立法工作，是地方立法机关的职责所在。

（三）制定《条例》是全面总结唐山四十多年来防灾减灾救灾工作经验做法的迫切需要。一直以来，唐山市委、市政府高度重视防灾减灾救灾工作，领导全市人民开展了一系列抗灾、救灾和灾后恢复重建活动，积累了许多宝贵经验，迫切需要将之以地方法规的形式上升为制度成果。2008年，唐山市政府出台了《唐山市地震安全性评价和抗震设防管理办法》，对规范建设工程的防震设防起到了重要作用。为防御和减轻地震灾害，保护人民生命财产安全，2010年市人大常委会制定了《唐山市防震减灾管理条例》，2014年修订为《唐山市防震减灾条例》。为深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾工作重要指示精神，2019年唐山市委、市政府制定出台了《关于深入落实习近平总书记指示进一步高质量做好防灾减灾救灾工作的意见》，为防灾减灾救灾立法打下了坚实的实践基础。制定《条例》，积极稳妥先行先试，有利于在国家专属立法权外、国家尚未立法的领域发挥立法“试验田”作用。

（四）制定《条例》是破解当前唐山防灾减灾救灾工作中存在主要问题的现实需要。当前唐山防灾减灾救灾工作中存在的主要问题：一是各级人民政府及其有关部门的职责有待进一步理顺和明确，防灾减灾财力投入不够到位，防灾减灾宣传教育不够普及；二是自然灾害风险防范理念尚未全面建立，重救灾轻减灾思想仍然存在，应对各种自然灾害的协调管理机制尚不完善；三是基层防灾减灾救灾工作社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥；四是灾害信息共享和资源统筹能力还有不足，城乡建筑和基础设施设防水平还有待提高。为解决防灾减灾救灾工作存在的现实问题，制定一部有针对性、操作性和创新性的综合性地方法规，十分必要。

二、《条例》制定过程和依据

制定《条例》，市委高度重视和支持，市人大常委会积极发挥主导作用，强力予以推进。《条例》于2018年列为调研项目，2019年列为预备项目，2020列为正式项目。市政府及相关部门主动担当作为，调研起草、修改完善，有力促进了《条例》的制定。2020年10月，市政府将《条例（草案）》提请市人大常委会审议，经两次会议审议，《条例（草案）》于12月28日获市十五届人大常委会第三十七次会议全票通过。

一是深入开展可行性调查研究。市人大常委会法工委按照市人大常委会党组的安排部署，着重从开展防灾减灾综合立法的背景、必要性、可行性以及我市防灾减灾救灾组织体系、易发多发的自然灾害种类、防灾减灾救灾工作中存在的主要问题等方面进行了深入调查研究，重点对立法依据、理论基础、经济基础、技术基础、经验基础、法律基础等进行全方面研究分析，向市委提交了开展防灾减灾综合立法先期研究情况的报告，为《条例》的制定奠定了坚实基础。

二是聘请专业团队参与法规起草。为确保立法质量，充分发挥专家学者和智库作用，市应急管理局与第三方合作机构——河北大学签订立法项目委托协议，聘请有关专家参与法规文本起草。河北大学立法调研组来唐山调研，围绕立法框架以及目前我市防灾减灾救灾工作职责划分、灾害预防机制建设、监测预警体系建设、基层应急救援能力和队伍建设、应急物资储备体系建设等17个方面与全市应急管理系统以及市直有关部门进行了沟通交流，并深入遵化市、乐亭县以及丰南区等重点县（市），围绕10方面的课题进行了座谈，实地查看了村（居）灾害预警、宣传教育、应急演练以及物资储备等情况，掌握了第一手材料。

三是广泛征求社会各方面意见。法规文本起草完成后，市应急管理局会同市司法局多次协调调度，完善修改，形成了征求意见稿，在中国唐山网站全文刊发，向社会征求意见，同时，印发各县（市、区）政府和市政府相关部门广泛征求意见。之后，市人大常委会法工委、市人大社会建设委员会、市司法局、市应急管理局、河北大学立法项目团队集中办公，对《条例（征求意见稿）》进行了修改完善，形成《条例（草案）》。为了提高立法质量，主动学习借鉴外地防灾减灾救灾管理工作经验和立法经验，前往四川省绵阳市、雅安市进行了学习考察，并深入部分县（市、区）召开座谈会，听取基层单位意见和建议。召集市工信、水利、财政、行政审批等部门对基本内容和重点问题进行了研讨，对《条例（草案）》再次进行了修改完善，确保《条例（草案）》更加符合实际。

四是发挥常委会组成人员和代表立法主体作用。《条例（草案）》先后提请唐山市第十五届人大常委会第三十六次会议、第三十七次会议进行了两次审议。常委会组成人员认真审议，提出了许多修改意见。会后，根据常委会审议意见对《条例（草案）》进行认真修改，并印发各县（市、区）人大常委会、立法联系点再次征求代表和社会各界意见，对反馈意见建议逐条研究，认真吸收完善，发扬了民主，凝聚了共识。

制定《条例》主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（中发〔2016〕35）、《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》以及《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《地质灾害防治条例》《气象灾害防御条例》《森林防火条例》《河北省突发事件应对条例》等相关法律法规，参照和吸纳了《突发事件应急预案管理办法》《河北省自然灾害救助办法》以及应急管理部、河北省等有关文件精神，还学习借鉴了山东、广东、贵州等地立法经验。

三、需要说明的主要问题

《条例》共7章51条，主要内容包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急响应与处置、灾后救助与恢复重建、法律责任、附则，需要说明的主要问题为：

一是明确防灾减灾救灾立法基本原则。《条例》第三条明确“防灾减灾救灾工作贯彻以人民为中心的发展思想”，将习近平总书记2016年视察唐山时关于防灾减灾救灾工作“两个坚持”、“三个转变”的重要指示落实作为基本原则。

二是健全完善防灾减灾救灾体制机制。根据《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，《条例》第四条明确“防灾减灾救灾工作实行党委领导、政府主导、部门联动、社会力量广泛参与的体制机制”，明确了各级人民政府防灾减灾救灾委员会和各自然灾害专项指挥机构的职责，还特别规定了防灾减灾救灾委员会“域外重特大自然灾害的援助工作”职能，以便及时高效地“统一领导、组织、协调”开展对外援助工作。

三是着力构建自然灾害风险预防机制。落实习近平总书记“三个转变”新理念，《条例》在第二章强化自然灾害风险管理理念，规定了开展自然灾害普查、建立数据库、进行风险评估、编制风险区划图等内容，还特别强调了老旧房屋改造、城市防涝、沿海风暴潮防御能力的提升。贯彻习近平总书记2018年10月10日在中央财经委员会第三次会议上关于大力提高我国自然灾害防治能力的讲话精神，并借鉴《山东省自然灾害风险防治办法》，《条例》第十五条规定要加强灾害风险调查和重点隐患排查工程、生态系统保护和修复工程、自然灾害监测预警信息化工程、自然灾害防治技术装备现代化工程等10个自然灾害防御工程建设，提高自然灾害防御能力。

四是全面构建自然灾害应急准备体系。充分的应急准备是成功应对灾害的前提。《条例》在第二章明确了应急预案的制定主体和修订情形、应急演练的主体、方式及周期。规定要分层次构建综合性、专业性和基层应急救援队伍体系，整合灾害信息员队伍。规定了应急物资管理平台、储备库和储备点的建设，鼓励和引导村居、企事业单位及居民个人自储。

五是健全自然灾害风险监测与预警制度。自然灾害的防范与应对有赖于及时、准确、全面、权威的信息。《条例》第三章着力加强自然灾害监测预警体系一体化建设，规定了建设全市统一的自然灾害监测预警信息平台，统筹共享各类灾害监测预警信息；建立自然灾害风险会商和预警信息发布制度，明确了预警信息内容，细化了预警措施。

六是强化应急响应与处置措施。自然灾害的应急响应与处置既要强化各级政府及其相关部门的职责，也需促进社会力量的参与，形成合力。《条例》第四章规定了要建立健全抢险救灾应急联动机制和应急保障机制，并结合各类自然灾害应对经验，细化列举了十项应急处置措施；各级人民政府要建立新闻发布制度和舆情应对机制，规定灾害发生后，及时通过召开新闻发布会、记者招待会等方式向社会通报情况，并根据舆情动向发布权威信息，回应社会关切，提高社会舆情的引导能力。

七是健全灾后恢复与重建工作制度。总结吸纳国内外救灾及灾后重建工作和管理经验，《条例》第五章规定了应急救助、过渡期救助和冬春救助措施，同时关注灾民心理恢复，规定了组织开展心理危机干预和心理援助等服务。明确了编制灾后恢复重建规划、征求灾民意见的工作机制。《条例》第四十四条对“单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动”做了专门规定，进一步明确了自然灾害救助款物和定向捐赠款物的使用规定。

以上说明，请与《条例》一并审查。